DOSSIÊ INTERVENÇÃO TERRITORIAL (OUC-LV) | Caderno 2: Leitura Crítica do Fragmento Espacial

3 de mai.
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Fonte: Ribeiro, O. P. (2026). Fragmentos - Observatório Analítico de Intervenções Territoriais. — **Fonte:** Ribeiro, O. P. (2026). *Fragmentos - Observatório Analítico de Intervenções Territoriais*.

Operações Urbanas Consorciadas: Do Marco Legal ao Estudo de Caso da OUC-LV (Curitiba)

Anatomia da Inércia Operacional: Patologias Contratuais e Ruptura de Diretrizes no Eixo da Linha Verde

Este artigo estabelece um diagnóstico crítico e forense sobre a paralisia operacional da Operação Urbana Consorciada Linha Verde (OUC-LV) em Curitiba. Sob a égide da Matriz de Inteligência de Intervenção Territorial (MI²T), investiga-se o descompasso regulatório e a quebra na Cadeia Cognitiva do Projeto, mapeando os papéis institucionais do Executivo Municipal, do IPPUC e da Caixa Econômica Federal. A análise dos dados consolidados do RAE nº 13/2026 revela que o contrato principal (nº 25.942/2024) encontra-se funcionalmente estagnado com apenas 1,55% de execução física, atuando como uma "máquina de reajustes" inflacionários. O estudo formula diretrizes urgentes de repactuação do PO²T para salvaguardar o Legado Urbano da capital.

1. Fundamentos Teóricos e Jurídicos das OUCs no Brasil

A Operação Urbana Consorciada (OUC) não constitui um mero instrumento de zoneamento convencional; configura-se como um mecanismo de exceção ao planejamento urbanístico tradicional, desenhado para viabilizar transformações estruturais que o orçamento público municipal, de forma isolada, não teria capacidade de suportar [1]. A sua essência reside na captura da mais-valia urbana: o Poder Público induz a valorização de um determinado território e financia a infraestrutura necessária por meio da venda dessa futura valorização ao mercado imobiliário [1]. Trata-se de uma estratégia de desenvolvimento que visa desonerar o tesouro municipal ao converter potencial construtivo adicional em ativos financeiros de liquidez imediata [1].

1.1. Aprofundamento Legal

A arquitetura jurídica das OUCs encontra-se ancorada na Constituição Federal de 1988 e foi minuciosamente regulamentada pelo Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257/2001 [2]. Em termos técnicos, a instituição de uma OUC exige a aprovação de uma lei municipal específica que, obrigatoriamente, deve:

a) delimitar o perímetro de intervenção, caracterizando-o como um Fragmento Espacial estratégico;
b) definir um plano de melhorias urbanas; e
c) estabelecer as contrapartidas exigidas dos investidores privados [2].

Esta base legal confere a prerrogativa de flexibilização de parâmetros edilícios — como o Coeficiente de Aproveitamento — em troca de recursos que devem, vinculadamente, ser reinvestidos no próprio perímetro da operação, objetivando o seu pleno desenvolvimento [2].

1.2. Mecânica de Funcionamento e Mercado de Capitais

O motor financeiro e operacional da OUC é o Certificado de Potencial Adicional de Construção (CEPAC) [3]. Ao dissociar o direito de construir do direito de propriedade, o município emite estes títulos mobiliários, que são negociados no mercado de capitais sob a estrita regulação e fiscalização da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) — autarquia federal vinculada ao Ministério da Fazenda, responsável por normatizar, disciplinar e garantir a proteção dos investidores no mercado de ações e títulos [3]. O investidor adquire o CEPAC para edificar acima dos limites básicos ou alterar o uso do solo, e o recurso captado é blindado em contas específicas para custear as obras previstas no plano da operação [4].

Nesta articulação, o município assume o papel de gestor de ativos [5]. A dinâmica do mercado imobiliário torna-se o termômetro do sucesso urbanístico: se não houver apetite privado pelas contrapartidas e pelo zoneamento proposto, a intervenção colapsa [5]. A dissociação do direito de construir transforma o potencial de adensamento em moeda, cuja validade está estritamente condicionada à atratividade econômica do projeto para o desenvolvedor final [5]. Esta complexidade jurídica e financeira exige uma estrutura de governança sofisticada, onde o rigor técnico atua como salvaguarda contra a paralisia operacional [6].

2. Governança, Gestão e a Hierarquia do Planejamento Urbano

Em uma OUC, a governança eficaz representa o divisor entre a transformação efetiva do território e o imobilismo financeiro [7]. Como os recursos provêm do mercado de capitais, qualquer inconsistência na gestão técnica ou na transparência dos dados divulgados nos Relatórios de Acompanhamento (RAEs) impacta diretamente a confiança dos investidores e, por conseguinte, a liquidez dos títulos [7].

2.1. Esferas de Responsabilidade na OUC-LV

No caso específico da Operação Urbana Consorciada Linha Verde (OUC-LV), a estrutura de comando é tripartite [7]:

Executivo Municipal: Atua como o promotor legal e instituidor da operação [7].
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC): Funciona como a inteligência técnica, centralizando o planejamento e a coordenação estratégica da intervenção [7].
Caixa Econômica Federal: Exerce o papel de Agente Fiscalizador independente, atestando a veracidade das medições e o emprego correto dos recursos perante a CVM [7].

Adicionalmente, a estrutura conta com o Coordenador da Distribuição (como o BB Banco de Investimento S/A), responsável pela colocação técnica dos títulos no mercado financeiro secundário.

2.2. Estrutura de Governança e Atribuições Estratégicas

A robustez da governança transcende a formalidade administrativa; constitui um mecanismo essencial de compliance que assegura a transparência perante o mercado e garante a execução rigorosa das metas urbanísticas, fundamentando-se nas diretrizes da Resolução CVM nº 84/2022 e nos dados do Relatório de Acompanhamento (RAE) nº 13/2026 [8].

O IPPUC atua como o núcleo intelectual, responsável por converter o planejamento urbano macro em intervenções infraestruturais concretas [9]. As atribuições centrais do Município e dos seus braços executivos incluem:

Coordenação da Operação Urbana: Liderança técnica exercida pelo IPPUC, responsável pelo planejamento, supervisão e alinhamento das intervenções [9].
Interveniência Governamental: Atuação da Secretaria Municipal de Planejamento, Finanças e Orçamento na gestão orçamentária e financeira, garantindo a continuidade do fluxo de caixa [10].
Responsabilidade de Reporte: Dever legal de prestar informações periódicas, verídicas e suficientes à CVM e aos investidores [11].

A centralização da inteligência técnica no IPPUC visa mitigar os riscos de descontinuidade administrativa em projetos de longa maturação. Esta coordenação procura garantir que intervenções críticas — como as dos Lotes 2.1, 2.2 e 4.1 — sigam rigorosamente o Plano de Investimentos aprovado. Os Lotes 2.1 e 2.2 (Linha Verde Norte – Complexo da Avenida Victor Ferreira do Amaral) englobam as obras do Viaduto do Tarumã, incluindo a implantação de estações-tubo (Estação Tarumã e Estação Victor Ferreira do Amaral), alças de acesso e alargamento viário [12]. O Lote 4.1 (incluindo o Lote 4.1A) refere-se ao trecho norte entre a Estação Fagundes Varela (Solar) e a Estação Atuba, envolvendo infraestrutura de transporte público coletivo e readequação de iluminação [13].

2.3. Agente Fiscalizador e Monitoramento Técnico: Caixa Econômica Federal

A Caixa Econômica Federal, por meio da Gerência Executiva de Governo Curitiba (GIGOV/CT), atua como o Agente Fiscalizador independente, fornecendo lastro técnico para a OUC-LV. Sua atuação é regida pelo Contrato nº 25.942/2024, assinado em 09/02/2024 (sucedendo os contratos nº 24.319/2021 e nº 22.179/2015).

Quadro 1 - Atribuições do Agente Fiscalizador e Impacto na OUC-LV

Atribuição do Agente Fiscalizador	Impacto Técnico-Operacional na OUC-LV
Fiscalização do emprego dos recursos CEPAC	Garante que o capital captado seja aplicado estritamente no perímetro delimitado da OUC-LV.
Acompanhamento físico das intervenções	Validação do progresso real em obras complexas, como o Viaduto Tarumã (Lotes 2.1 e 2.2) e o Lote 4.1.
Atestação de boletins de medição	Previne o sobrepagamento e assegura que os desembolsos correspondam à evolução física verificada in loco.
Garantia da veracidade das informações	Protege a integridade dos dados enviados ao mercado, assegurando que o reporte municipal seja fidedigno.

Fonte: Elaborado pelo autor com base nos dados contratuais da GIGOV/CT (2026).

2.4. Instâncias Colegiadas de Deliberação

A tomada de decisão estratégica na OUC-LV é mediada por comitês gestores que validam a alocação de recursos e as prioridades urbanísticas [15]:

GGOUC-LV (Grupo de Gestão da OUC-LV): Instância de validação técnica e operacional, composta por 11 integrantes representando o poder público municipal (SMU, SMF, SMAD, SMMA, SGM, IPPUC, Câmara Municipal, Concitiba) e entidades privadas do mercado imobiliário (Sinduscon-PR, Secovi-PR, Ademi-PR) [15].
CEOUC-LV (Comissão Executiva da OUC-LV): Comitê subordinado ao Grupo Gestor, formado exclusivamente por técnicos dos órgãos públicos municipais, responsável por deliberar sobre o Plano de Prioridades e o Plano de Investimento [15].

3. OUC vs. Plano Diretor: A Prevalência da Lei Especial e o PO²T

A segurança jurídica para o poder público e investidores reside no princípio da especialidade (lex specialis derogat legi generali) [17]. No Direito Urbanístico brasileiro, este princípio confere às OUCs um microssistema legal autônomo [17]. Por ser uma lei especial, talhada para um território e propósitos rigorosamente delimitados, a legislação da OUC-LV possui prevalência sobre as diretrizes genéricas do Plano Diretor [17].

Essa hierarquia é essencial para garantir que o regime urbanístico específico instituído pelo Projeto de Ordenamento e Ocupação Territorial (PO²T) setorial da operação não seja mitigado por flutuações políticas ou revisões legislativas abrangentes [18]. Ao assegurar a prevalência da lei especial, protege-se a validade dos atos jurídicos perfeitos e mantém-se a estabilidade necessária para projetos de longo prazo, consolidando um ambiente de previsibilidade indispensável à gestão urbana moderna.

Desta forma, os processos decenais de revisão do Plano Diretor geral do município não possuem a prerrogativa de desidratar ou alterar unilateralmente o regime jurídico ou o potencial construtivo de uma OUC em pleno curso, sob pena de gerar riscos elevados de judicialização e comprometer a credibilidade institucional da cidade [18]. Qualquer ajuste de rumo deve ocorrer, obrigatoriamente, dentro dos fóruns de governança da própria operação (CEOUC-LV e GGOUC-LV).

4. Trajetória das OUCs no Brasil: Sucessos e Fracassos

O histórico brasileiro de OUCs revela uma dependência extrema da localização, da demanda real de mercado e da agilidade da gestão técnica [19]. Casos como as OUCs Faria Lima e Água Espraiada (São Paulo) figuram como benchmarks de sucesso absoluto, onde a demanda imobiliária explosiva por adensamento corporativo garantiu a liquidez dos CEPACs e a conclusão de obras de grande porte [20-21]. Em contrapartida, o Porto Maravilha (Rio de Janeiro) exemplifica o risco da escala excessiva e da dependência de grandes fundos institucionais, sofrendo com paralisias diante da deterioração do cenário macroeconômico [22-23].

5. Estudo de Caso: A OUC-LV e a Ruptura na Cadeia Cognitiva do Projeto

A OUC-LV foi projetada para converter a antiga cicatriz rodoviária da BR-116 em um corredor urbano integrador [24]. Contudo, os dados analíticos do RAE nº 13/2026 revelam um cenário de paralisia operacional preocupante [24]. O diagnóstico técnico aponta para uma grave ruptura na Cadeia Cognitiva do Projeto: houve um descompasso entre o diagnóstico analítico do território (que ainda operava sob a percepção e o estigma de um eixo rodoviário) e a proposição do desenho urbano (que previa um adensamento imobiliário de alta densidade sem antes neutralizar a barreira física e a morfologia de Fragmento Espacial de franja urbano-rural do local).

5.1. Análise de Execução Financeira e Contratual

Para compreender o status real da intervenção, torna-se necessário dissociar o histórico acumulado em contratos encerrados da estagnação verificada no contrato vigente (nº 25.942/2024), que possui um valor total de R$ 594.385.990,00 [25].

Até o 4º trimestre de 2025, o referido contrato atingiu um percentual de execução acumulado de apenas 1,55%. No último período analisado, o investimento total foi de meros R$ 370.446,77, concentrados exclusivamente nos Lotes 2.1 e 2.2 (Tarumã), registrando-se investimento zero em todos os demais lotes e desapropriações [25-26]. A "nuance do Tarumã" é reveladora: embora ciclos passados exibam avanços, o novo marco orçamentário para a conclusão do complexo viário encontra-se funcionalmente estagnado em menos de 1% [25-26].

5.2. Diagnóstico das Patologias Operacionais: A "Máquina de Reajustes"

A análise granular das medições atestadas no Contrato nº 25.942/2024 revela que a grande maioria dos desembolsos refere-se a "Reajuste de Medição" ou "Complemento de Reajuste" [28]. O projeto reduziu drasticamente a entrega de elementos físicos construídos e passou a consumir o lastro financeiro na cobertura de inflação e tempo de paralisia contratual [28]. Os recursos captados via CEPAC estão sendo drenados para manter os contratos administrativos ativos, sem avanço físico real no território.

Esta patologia operacional decorre de três fatores críticos:

Canibalização por Reajustes: O tempo decorrido sem execução física consome o poder de compra do fundo de investimento em aditivos inflacionários [28].
Fracionamento e Perda de Unidade: A fragmentação excessiva em múltiplos lotes e a sucessão de contratos de fiscalização (22.179, 24.319, 25.942) diluíram a percepção de progresso, afastando o investidor que busca transformações de impacto imediato [28].
Inércia e Desvalorização: A lentidão nas obras-âncora (como o Viaduto do Tarumã) impede a valorização imobiliária esperada no entorno, secando a fonte de captação de novos recursos no mercado secundário [29]. O ciclo tornou-se vicioso.

6. Diretrizes Propositivas para o Legado Urbano

Manter o status quo de uma operação que executa 1,55% de seu contrato principal em quase dois anos compromete a consolidação de um Legado Urbano positivo para Curitiba, gerando degradação urbana residual e insegurança jurídica. A mera inércia ou a proposta de cancelamento puro da OUC-LV geraria uma quebra catastrófica de confiança com os detentores de títulos, além do abandono definitivo do complexo viário do Tarumã.

Portanto, a recomendação técnica orientada por este Observatório aponta para a necessidade imperativa de uma Reformulação Estratégica Agressiva, pautada pelas seguintes diretrizes:

Repactuação do PO²T: Alinhar a revisão do Plano Diretor à modernização da lei especial da OUC-LV, revisando os benefícios urbanísticos e os incentivos de zoneamento para restaurar a atratividade econômica dos CEPACs perante o mercado atual.
Sincronização Físico-Financeira: Interromper de imediato a "máquina de reajustes" contratuais através de uma auditoria técnica das medições e repactuação de cronogramas com consórcios executores, priorizando a conclusão do Viaduto/Estação Tarumã.
Proteção do Lastro Coletivo: Garantir que as instâncias colegiadas (CEOUC-LV e GGOUC-LV) atuem de forma transparente na blindagem dos R$ 594,3 milhões previstos, convertendo-os efetivamente em infraestrutura de transporte e requalificação espacial por meio da Reconfiguração Fundiária (Land Readjustment).

Referências

[1] BRASIL. Senado Federal. Estatuto da Cidade. 3. ed. Brasília: Senado Federal, Subsecretaria de Edições Técnicas, 2008.

[2] TRILHANTE. Estatuto da Cidade - Diretrizes Gerais. Plataforma Digital, 2022.

[3] COMISSÃO DE VALORES MOBILIÁRIOS (CVM). Resolução CVM nº 84/2022. Rio de Janeiro: CVM, 2022.

[4] BRASIL. Câmara dos Deputados; INSTITUTO PÓLIS. Estatuto da Cidade: guia para implementação pelos municípios e cidadãos. 2. ed. Brasília: Câmara dos Deputados, Coordenação de Publicações, 2002.

[5] STEFANELLO, Alaim Giovani Fortes; PAGLIARINI, Ilaine Aparecida. A função social da propriedade no Estatuto da Cidade: enfoque aos instrumentos da política urbana úteis no combate à especulação imobiliária. Revista de Direito Urbanístico, [S.l.], 2019.

[6] PEREIRA, Pedro Prazeres Fraga; CORTESE, Vicente de Azevedo Bastian; ALFONSIN, Betânia de Moraes. A ordem urbanística em juízo: o Estatuto da Cidade e o Superior Tribunal de Justiça (STJ). Revista Brasileira de Direito Urbanístico – RBDU, Belo Horizonte, ano 10, n. 19, p. 9-28, jul./dez. 2024.

[7] REGO, Marcus Vinicius. Operações Urbanas Consorciadas. Brasília: Ministério das Cidades; CBIC, 2017.

[8] CAIXA ECONÔMICA FEDERAL (CEF). Gerência Executiva de Governo Curitiba (GIGOV/CT). RAE nº 13/2026 – Relatório Trimestral nº 40: 4º Trimestre 2025 Operação Urbana Consorciada Linha Verde – OUC-LV. Curitiba: CEF, 26 jan. 2026.

[9] CURITIBA. Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba (IPPUC). Relatório Técnico de Planejamento - OUC-LV. Curitiba: IPPUC, 2024.

[10] CURITIBA. Secretaria Municipal do Urbanismo (SMU). CEPAC - Operação Urbana Consorciada Linha Verde. Curitiba: Prefeitura Municipal, 2025.

[11] RIBEIRO, Orlando Pinto. Operação Urbana Consorciada e o mercado imobiliário no Brasil. Brain Intelligence Corporativa, Curitiba, 2022.

[12] CURITIBA. Secretaria Municipal de Finanças. Contrato de Empréstimo e Ativos nº 25.942/2024. Curitiba: Prefeitura Municipal, 2024.

[13] FURTADO, Fernanda; MALERONKA, Camila. A outorga onerosa e a gestão pública dos direitos de construir. In: COSTA, Marco Aurélio (org.). Desafios do financiamento urbano e da governança interfederativa. v. 2. Rio de Janeiro: Ipea, 2023. cap. 3.

[14] SÃO PAULO (Cidade). Operação Urbana Consorciada Faria Lima: Relatório de Impacto. São Paulo: Gestão Urbana SP, 2023.

[15] CURITIBA. Decreto Municipal de Regulamentação das Instâncias Colegiadas da OUC-LV. Curitiba: Prefeitura Municipal, 2024.

[16] NASCIMENTO NETO, Paulo; MOREIRA, Tomás Antonio. Operação Urbana Consorciada da Linha Verde: limites e oportunidades à luz da gestão social da valorização da terra. Cadernos Metrópole, São Paulo, v. 16, n. 32, p. 555-577, 2014.

[17] GAVRILOFF, Ana Carolina Martins; BONADIO, Mariana Galacini. Desafios escalares do planejamento urbano-regional: reflexões sobre recuperação de mais-valia a partir da Operação Urbana Consorciada da Linha Verde em Curitiba. Revista Política e Planejamento Regional, Rio de Janeiro, v. 4, n. 2, p. 289-310, jul./dez. 2017.

[18] RIBEIRO, Orlando Pinto. Análise Comparativa e Roteiro Estratégico para a Revitalização da OUC-Linha Verde. Curitiba: Grupo de Trabalho da OUC-Linha Verde (G11), 18 out. 2025.

[19] GRUPO DE TRABALHO DA OUC-LINHA VERDE DO G11. Relatório Contributivo ao Plano Diretor de Curitiba: Análise Crítica e Propostas Estratégicas para a OUC - Linha Verde. Curitiba: G11, 18 out. 2025.

[20] RIBEIRO, Orlando Pinto. As Operações Urbanas Consorciadas no Brasil: Um Relatório Analítico sobre Modelos, Impactos e Indicadores de Sucesso. Curitiba: Grupo de Trabalho da OUC-Linha Verde (G11), 18 out. 2025.

Nota do Observatório:

Este artigo integra o Dossiê Intervenção Territorial (OUC-LV), uma pesquisa analítico-propositiva desenvolvida pelo Fragmentos - Observatório Analítico de Intervenções Territoriais. A coletânea está estruturada in 6 Eixos interdependentes que mimetizam a Cadeia Cognitiva do Projeto: partindo do macroambiente doutrinário nacional (Eixo I) e do diagnóstico do Fragmento Espacial (de franja urbano-rural) local (Eixo II); avançando pelas diretrizes operacionais de Reconfiguração Fundiária (Land Readjustment) (Eixo III) e pelas proposições normativas de revisão do Plano Diretor (Eixo IV); e culminando na modelagem espaço-temporal de Habitação de Interesse Social (Eixo V) e nas matrizes de compliance e governança ativa para o GGOUC-LV (Eixo VI). Para a apreensão do Legado Urbano e do conjunto estratégico aqui proposto, construído a partir da Matriz de Inteligência de Intervenção Territorial (MI²T), recomenda-se rigorosamente a leitura integrada dos cadernos.

Arq. Orlando Ribeiro, Prof. Dr. (DEAAU / UTFPR). Este portal é o repositório oficial de difusão do Grupo de Pesquisa "Novas tecnologias aplicadas à Arquitetura e Urbanismo", certificado pela Universidade Tecnológica Federal do Paraná (UTFPR). Projeto de Pesquisa: "Matriz de Intervenção Territorial: Estudos de Modelagem de Projetos de Ordenamento e Ocupação Territorial (PO²T) com Reconfiguração Fundiária (Land Readjustment)", registrado na UTFPR sob o nº 3533. Linha de Pesquisa: Modelagem de Intervenção Territorial e Reconfiguração Fundiária (Land Readjustment). Eixo Metodológico: Sistematização da MI²T para proposição de PO²T em Fragmentos Espaciais, visando a eficiência técnica e a governança territorial. Espelho do Grupo (CNPq): dgp.cnpq.br/dgp/espelhogrupo/7365735134120920.

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